登云建工律师团

《建工解释二》正式实施后的工程款诉讼格局重塑

——法释〔2026〕12号对招投标、挂靠、转包分包、审计结算与优先受偿权的影响研判

王登云律师｜北京华让律师事务所 建工合伙人 建设工程法律事务部负责人

2026年6月29日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》，自2026年6月30日起施行。该解释共23条，集中回应了建设工程施工合同纠纷中长期存在的招投标效力、资质借用、转包违法分包、固定价格结算、审计评审迟延、质量保证金、退场移交以及建设工程价款优先受偿权等核心问题。

登云建工认为，《建工解释二》的实务意义，在于进一步细化建设工程价款纠纷的审理框架。未来案件处理将更加重视合同链条、主体身份、工程质量、结算依据、证据保全以及请求权基础的精确选择。从诉讼组织角度看，建工案件将进一步从“完成施工但未获付款”的事实叙事，转向“基于何种法律关系、凭借何种证据体系、主张何种责任形态”的规范化论证。

一、条款—影响—打法矩阵

《建工解释二》不只是对既有规则的补充，而是对建设工程施工合同纠纷裁判逻辑的一次系统化重排。登云建工律师团将其概括为：效力规则更重秩序，工程价款更重质量，末端施工人更重路径，审计结算更重期限，优先受偿更重精细化。

二、规则定位：从“单点裁判规则”到“建工秩序治理规则”

2026年6月29日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号），该解释已于2026年3月17日由最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，并自2026年6月30日起施行。其第二十三条明确：解释施行后，人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件适用本解释；最高人民法院此前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。

从体系定位看，《建工解释二》并非单纯围绕“工程款如何算”作技术性补充，而是以招投标秩序、建筑业资质管理、工程质量安全、工程价款及时结算、农民工工资保护和优先受偿权边界为主轴，对建工案件的裁判结构进行再组织。最高法民一庭答记者问将其主要内容概括为七个方面：维护公平竞争招标投标秩序；否定建筑施工企业出借资质行为；严格确保建设工程质量；明确合同无效、解除情形下处理；明确固定总价合同价款调整和结算方法；促进工程价款及时结算；明确建设工程价款优先受偿权的行使规则。

三、招投标：交易安全被保留，暗箱操作被压缩

第1条与第2条共同体现出一种双轨平衡：一方面，对合同订立时属于必须招标、但起诉时已不再属于必须招标的项目，法院不应仅以未招标否定合同效力，以避免政策调整后产生逆向激励；另一方面，对确定中标人前已经通过意向书、会议纪要、补充协议等方式就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并由该投标人中标，或者先签施工合同后补招投标程序的，解释明确应依照招标投标法关于禁止串通投标、禁止先行就实质性内容谈判的规定认定中标合同无效。

因此，未来招投标效力争议的证明重心将明显前移。真正决定合同效力的，不一定是正式合同文本本身，而是合同形成之前的实质性沟通记录。会议纪要、意向书、报价清单、内部审批表、招标前成本测算、微信群沟通、电子邮件、项目协调会记录，都可能成为“是否先行锁定工程范围、价款、质量标准或履行主体”的关键证据。

登云建工建议，在涉及国央企、政府投资、房地产开发和大型专业分包项目时，诉讼前应单独制作“招投标效力审查清单”：一查项目是否属于依法必须招标；二查招标前是否已经确定实质性条件；三查中标合同与前期文件、后续补充协议是否构成实质性背离；四查是否存在围标、串标、陪标、地方壁垒或低价恶性竞争的客观线索。

四、挂靠与资质借用：管理费模式被压缩，明知证据成为胜负手

《建工解释二》第3条明确，建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程的，相关合同无效；建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。该规则的实质，是切断“只出名、不施工、收管理费”的利益链。

但解释并未简单排除借用资质人的全部权利救济。第4条区分发包人的主观状态：如果发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形，借用资质人直接要求发包人支付折价补偿款的，原则上不予支持；如果借用资质人能够证明发包人知道或者应当知道资质借用情形，则法院应通知出借资质企业作为第三人参加诉讼，并结合发包人付款、借用人实际施工等情况，判决发包人承担责任。

这意味着挂靠案件的核心不再是概括性地陈述“我是实际施工人”，而是要证明发包人在签约、履约、付款、现场管理过程中已经识别并接受真正履约主体。履约保证金由谁缴纳、合同由谁谈判、项目部由谁组建、材料设备由谁采购、签证变更由谁办理、进度款由谁催收、发包人现场指令发给谁，都会成为“明知或应知”的证明材料。

五、转包、违法分包与“实际施工人”：旧直诉路径收窄，代位权成为主路径

第6条是本次解释中对既有建工诉讼格局影响最大的条文之一。承包人违法转包、违法分包后，接受转包或者违法分包的单位、个人可以向其合同相对方主张折价补偿；但请求与其没有合同关系的发包人直接支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。

最高法民一庭答记者问进一步明确，《建工解释二》不再使用笼统的“实际施工人”表述，而是根据法律关系分别表述为借用资质的单位或者个人、接受转包的单位或者个人、接受违法分包的单位或者个人。该说明释放的信号非常明确：过去依靠“实际施工人”身份宽泛突破合同相对性的诉讼策略，将显著收缩；《建工解释一》第四十三条与《建工解释二》第六条不一致的部分，将不再适用。

但权利救济并未消失，而是更强调路径化。第7条将代位权明确为资质借用人、接受转包或者违法分包者向发包人实现权利的重要制度工具。第8条则将农民工工资请求从一般工程款争议中剥离出来，依照《保障农民工工资支付条例》构建更明确的诉权与责任链条。

六、固定价格与解除结算：风险自担更硬，比例法更关键

第9条明确，建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款的，当事人仅以约定施工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款，原则上不予支持，除非合同另有约定或者符合民法典关于情势变更的规定。该条将固定价格合同的风险分配规则进一步坐实。

第10条则解决固定总价合同解除后的已完工程价款确定问题。在采用固定总价的施工合同解除后，当事人对质量合格的已施工部分价款没有约定且不能协商一致的，法院可以参照合同订立时工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或工程建设领域规范，确定已施工部分价款占全部工程价款的比例，再以该比例乘以合同固定总价。

该规则将导致固定总价解除纠纷集中在三个争点：第一，已施工部分边界如何确定；第二，全部工程价款基数如何确定；第三，第三方接续施工、返工整改、设计变更、甲供材和暂估价项目如何从比例法中剥离。登云建工在处理此类案件时，应把“工程界面固定”与“造价鉴定口径”前置到起诉前，而不是等鉴定启动后再补证。

七、审计与财政评审：一年不是自动付款线，但会成为攻防转换点

第13条是施工企业尤其是中小施工企业最应重视的条文。发包人与承包人约定工程价款按照审计机关审计结果或者财政评审机构评审结论确定，但审计结果或评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人能够证明结论与施工合同约定明显不符的，承包人申请工程造价司法鉴定，人民法院应予准许。

该条同时规定，合理期限有约定从约定；没有约定的，由人民法院结合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，但不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。需要特别强调的是：一年期届满并不当然等于施工方报送结算价自动成立，也不当然等于发包人立即按报审价付款；但一年期会成为承包人从被动等待转入主动申请鉴定、主张逾期付款责任的重要攻防转换点。

政府投资项目、国企项目、财政评审项目中，“以审压款、以审拖款”的争议长期存在。解释实施后，施工企业应把送审当作诉讼的第一步：结算文件何时提交、提交给谁、是否签收、发包人是否要求补资料、补资料是否合理、资料是否已补齐、审计迟延是否可归责于承包人，都将直接决定司法鉴定能否启动。

八、质量、质保金与退场：工程款案件进入“界面证据化”时代

《建工解释二》反复将“质量合格”作为价款请求、折价补偿、比例法结算、质保金返还、优先受偿权行使和债权受让审查的基础事实。换言之，工程款诉讼不再只是结算金额争议，而越来越是质量状态、施工界面、资料移交和修复程序的综合争议。

第14条明确，合同解除时，预留工程质量保证金以承包人应得工程价款为基数计算，返还期限自承包人退场之日起算；合同在退场后解除的，自解除之日起算。合同无效且工程未完工的，质保金以应得折价补偿款为基数，返还期限同样从退场之日起算。

第15条与第16条则分别处理退场移交和修复费用。合同解除后，发包人请求承包人移交施工现场、施工资料的，法院依法支持；承包人退场前，当事人可以申请证据保全。发包人主张质量修复费用的，原则上应先通知承包人修复，承包人拒绝修复或合理期限内未修复至约定标准，发包人修复后再主张合理费用。

九、优先受偿权：从“有无”走向“数额、范围、工程对应”的精细化审查

第17条要求法院查明享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中明确；同时明确发包人原因造成的停工、窝工等损失，不属于工程价款优先受偿权范围。该规则将直接改变诉讼请求写法：工程价款本金、利息、违约金、停窝工损失、修复费用、质保金必须分类主张，不能笼统混同。

第18条对折价方式行使优先受偿权设置四项条件：工程质量合格、工程可以折价、发包人逾期支付工程价款且经催告后仍未在合理期限内支付、折价金额与折价时工程实际价值基本相当。该条将对以房抵债、以工程抵款、折价协议产生直接影响，防止当事人以不合理折价方式损害抵押权人和其他债权人利益。

第19条并未简单回答“工程价款债权受让人是否当然享有优先权”，而是要求综合审查工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否支付合理转让款等因素。这意味着工程款债权转让、保理、以房抵债、抵债协议、资产包处置都会进入更加严格的实质审查。

第20条确认工程毁损、灭失或者被征收后，承包人可就相应保险金、赔偿金、补偿金主张优先受偿；第21条则完善优先受偿权起算点，支持因工期顺延等客观原因协商变更付款日期后，从变更后的应付款日期起算。登云建工建议，优先权案件必须在起诉状中单列诉请，并在证据目录中单列“催告—应付日—工程范围—价款数额—优先范围”五项证明。

十、六件典型案例释放的裁判信号

最高人民法院同步发布六件建设工程施工合同纠纷典型案例，目的在于辅助理解和落地《建工解释二》。这些案例不是简单宣传材料，而是对新规则适用场景的示范化说明。

十一、登云建工的办案方法：六链重构、五表诊断、四路分流

《建工解释二》实施后，建设工程案件将更加考验律师对工程事实、合同链条、造价规则和诉讼程序的综合掌控。王登云律师带领的登云建工律师团长期聚焦工程款纠纷、实际施工人纠纷、挂靠转包分包、审计久拖、固定总价解除、优先受偿权、证据保全与司法鉴定等建工高频争议，强调以“法律+工程+造价+证据可视化”的复合方法处理案件。

登云建工的基本工作方法，可以概括为“六链重构、五表诊断、四路分流”。

（一）六链重构

• 合同链：厘清发包人、总包、专业分包、劳务分包、挂靠人、班组、材料商之间的合同相对性。

• 资质链：识别挂靠、借用资质、内部承包、加盟分公司、转包、违法分包与合法劳务分包。

• 施工链：固定进场、施工组织、工程量、签证变更、停工、退场、第三方接续施工事实。

• 付款链：梳理预付款、进度款、保证金、代付款、抵房、转账路径、项目部收付款与个人账户往来。

• 结算链：重构合同约定、竣工验收、送审、补资料、催告、审计评审、对账、鉴定申请节点。

• 质量链：固定质量合格、质量异议、修复通知、整改过程、保修责任与界面移交。

（二）五表诊断

• 主体关系表：用一张图说明谁与谁签约、谁实际施工、谁付款、谁管理现场。

• 请求权选择表：区分折价补偿、合同价款、代位权、农民工工资、优先受偿权、损失赔偿。

• 结算时间轴表：标注送审、补资料、催告、逾期、审计、评审、鉴定节点。

• 质量退场表：记录质量状态、现场界面、资料移交、退场时间和保全情况。

• 优先权拆分表：分别列明本金、利息、违约金、停窝工损失、质保金是否可优先。

（三）四路分流

• 相对方折价补偿路径：适用于转包、违法分包合同相对方仍具备清偿可能的案件。

• 挂靠明知路径：适用于借用资质人能够证明发包人明知或应知的案件。

• 代位权路径：适用于前手对发包人享有到期债权且怠于行使，影响后手债权实现的案件。

• 农民工工资路径：适用于工资事实清楚、可依据《保障农民工工资支付条例》追究建设单位、总包、分包责任的案件。

结语：未来建工诉讼，比拼的是系统性

《建工解释二》真正改变的，不只是若干条文，而是建工诉讼的底层结构。过去很多案件可以依靠一个较宽泛的身份标签、一个覆盖式被告清单和一个概括性工程款请求推进；新规则实施后，法院会更加关注法律关系是否准确、请求权基础是否清晰、质量是否合格、结算依据是否成立、优先权范围是否可执行、代位权要件是否具备。

对施工企业、专业分包、劳务分包、挂靠实际履约人和工程老板而言，维权仍然有路，但不能再以“干了活、没拿钱”作为唯一逻辑。项目还在履行时，就要为结算留证；项目已经停工时，就要先固定界面和责任；项目进入诉讼时，就要先选路径、再写诉请、后推证据。

登云建工律师团建议：凡是涉及挂靠、转包违法分包、审计久拖、固定总价解除、退场僵局、质保金长期扣留、优先受偿权期限临近的项目，都应尽早进行专项诊断。越早拉清合同链、付款链、施工链、结算链、质量链和责任链，案件就越有机会从被动讨债转为主动控局。

王登云律师及登云建工律师团将继续围绕建设工程纠纷中的工程价款、结算审计、挂靠转包分包、实际履约人保护、司法鉴定、优先受偿权和证据可视化，提供专业化、结构化、实战化的争议解决服务。

参考资料

1. 最高人民法院：《最高法发布〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）〉》，2026年6月29日。

2. 最高人民法院民一庭：《最高法民一庭庭长陈宜芳就〈关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）〉答记者问》，2026年6月29日。

3. 最高人民法院：《最高法发布建设工程施工合同纠纷典型案例》，2026年6月29日。

4. 人民法院报：《最高法发布建设工程施工合同纠纷司法解释和典型案例》，2026年6月30日。